[4]全国人民代表大会《中华人民共和国宪法修正案（2018）》第八十九条、第一百零七条。

[2]参见《邓小平文选（1975-1982年）》，人民出版社1983年版，第289、292、299页。相应地，立法法也将通过修正而赋予地方主体协同立法权。

但在第七个五年计划收官之前，我国一直实行计划经济体制，地方自主权仍比较有限，地方的积极性并没有得到充分发挥。在这个前提下，不应把所有事权都集中在中央，而应给予地方必要的事权及自主权，以便地方独立自主、因地制宜地处理地方事务。上述决定中提出的区域协调，既包括地区协作又包括区域合作，既需要地方的主动协调发展又需要中央对区域发展的统一协调即统筹。中央统筹与地方负责原则是区域治理原则的有机组成部分，只是中央与地方关系上的一项指导原则。调整珠三角合作区为大湾区，在推动区域协调发展的同时促进香港和澳门尽快融入国家发展和民族复兴的伟业。

首先是政策支持，这不仅仅是指政策优惠，更重要的是中央各部门的政策协同。治理主体仅仅是政府，因而治理原则仅仅有调整央地政府间关系的分级管理、以地方为主原则。其次，传统行政程序法律关系实际上就是微观行政程序法律关系，与宏观行政程序法律关系应当做明确区分。

无论是程序法权利受侵犯，还是实体法权利受侵犯，都不影响诉权的赋予。这一定义下，第一阶段信息处理程序中行政调查涉及到的强制义务实现行为，如强制监督检查、强制收集信息等，其目的并不是调整实体法关系本身，虽然程序上与即时强制类似，但没有实体法基础，因而《行政强制法》上的行政强制措施应当作这两种区分。过去这一探究主题各自分散在宪法国家机构规范（国家机关间）、行政组织法（行政机关内部）、行政授权与委托（行政机关与其他行政主体）、公众参与与公共治理（行政主体与公众、专家、社会组织）、公私合作（行政主体与企业等私主体）、行政诉讼与公益诉讼（行政主体与法院、检察院）等各个领域，互相割裂。（二）宏观行政程序的垂直分节 宏观行政程序先垂直分节后水平分节的基本灵感来源于行政过程论，但它与行政过程论最大不同之处在于，并不把各种行政行为形式名单按现实时间线进行分门叠类，而是将各种行为理解为为到达实体法目的而作出的程序手段，基于行政目的与手段关系进行的机制组合，因而行政行为违法性继承原理亦可在这种程序构造下得以适用。

我国的行政行为链[10]、盐野宏为代表的日本行政过程论以及德国的多阶链条下复数行政行为理论都属于这种垂直扩展理论。行政主体内部沟通涉及谁来牵头，哪个机构、哪些人员负责何种事项，谁来组织论证会及听证会，谁来调查事实，谁参与讨论，谁最后决定等内部的请示汇报、讨论决定。

[9]新近研究，参见苏宇：《论行政行为形式认定标准》，载《华东政法大学学报》2021年第4期，第107-120页。苏宇：《风险预防原则的结构化阐释》，载《法学研究》2021年第1期，第35-53页。根据上述定义，一个行政决策也就是一个行政行为，但是行政决策专指行政行为的纵深维度。对市场准入的地位分配型互换利害关系调整来说，规范力媒介内部的形成决定（竞争性许可）、招标协议与独立附款之间存在功能等价关系。

这些法律规范既涉及某种行政行为形式的主体、效果、管辖、权限与事后监管等宏观行政程序，又涉及期限、听证、申辩、说明理由等微观行政程序，但正如《民事诉讼法》《仲裁法》《刑事诉讼法》等那样不涉及任何实体判断，即便后续出台行政法总则或通用行政法典，也应当是这种程序法规定的集大成。并且，人工智能可以在没有任何沟通过程的情况下作出利害调整判断，不仅缺乏事实判断时与因果关系的各主体的沟通议论，同时规范评价时更是省略了行政主体与外部主体之间就价值问题的立场交换（算法歧视等），这势必引发表程序中各主体职责分担，同时也是责任分配的困难。[40]尽管决策和判断决定等词意思相近，但语义学上更强调过程，公共管理学上也明确定义行政决策是一个行政决定的抉择或设计过程。在讨论这种与公共政策学接近的制度设计理论时，[38]离不开我们对宏观行政程序也即行政行为的第三个维度的考察，下文予以论述。

将宪法上立法→行政→司法权力分立模型套用在行政法层面不仅是假象的，且对考察现实某一行政过程来说也是无益的。[13]例如，参见杨节：《论行政信用评级的属性及其法律控制——基于行政过程论视角的分析》，载《交大法学》2021年第4期，第123-138页。

[16]追根溯源至原初行政行为的概念源头可以更好看清这一问题。这就如同自然科学上的光谱分解一般，应当引入可分性的概念，放在具体情境中通过规范解释识别利益的可分性，一旦认定属于可分利益就可以析出实体权利人，该问题与行政诉讼诉权判定（私益=可分利益）基本属于同一问题。

其二，间接实现程序也即行政处罚可以分为命令决定违反型处罚、形成决定违反型处罚、规范直接执行型处罚三种。它当然并非实体法内容本身，但却体现了行政主体如何理解与诠释行政实体法——行政决策的里程序是判断一个决策如何符合实体法的论证过程。[26]其他分类方式，参见展鹏贺：《数字化行政方式的权力正当性检视》，载《中国法学》2021年第3期，第125页。一方面，里程序是针对个案事实如何适用行政实体法的论证内容本身，而为了保证论证的正确合理，则必须根据里程序中论证事项或要素的性质差异选择不同的表程序——向谁汇报请示，组织谁向谁调查事实，是否需要及召集哪些专家论证，是否需要跨区域地方合作，是否启动公众参与程序，是否听取行业协会等组织的意见，相对人申辩对决策的影响程度，法院的司法审查强度等职责分配问题都需要根据里程序中的论证内容性质来进行判断与选择，行政决策沟通程序只有建立在符合行政决策论证内容的基础上才具备合法性。[30]相关争论，参见胡建淼：《论行政处罚概念的法律定位：兼评〈行政处罚法〉关于行政处罚的定义》，载《中外法学》2021年第4期，第940页。近年来这种利害调整判断行为的重要性逐渐突出，如警告、约谈、资质或等级信息公示、事实证明、警示信息、模范宣传、各种信息披露、行政指导、官方辟谣等行为如何在行政法学中予以定位是一个重大问题。

譬如，行政机关甲授予或不授予公民乙许可，从外观上似乎是甲与乙之间形成了法律关系，但甲绝不是因为与乙之间有什么权利义务问题而行使公权力，而是甲就乙与某种社会其他利益之间进行了衡量判断（实体问题），从而授予或不授予乙许可（程序问题）——这就好比法院依据某种实体权利义务问题进行判断，作出判决程序一样。[31] （三）宏观行政程序的水平分节 每一种垂直分节行政程序本身可再分节成不同类型的子程序，这些子程序是同一种垂直分节行政程序在现实中的不同表现形式，这种分节可称之为宏观行政程序的水平分节。

[10]参见朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，载《中国法学》1998年第4期，第73页。此时利害关系的一方主体需要讨论利益的可分性（特定纳税人、公共设施享受者、公共福利机构运营单位或低保收入群体），但另一方主体一定是不可分利益（作为社会全体利益的财政资金、国有财产的取得或损失）。

首先，表程序也就是行政决策中各主体间的整个沟通过程，这种沟通既存在于行政主体内部，也表现为行政主体与其他主体意见与看法的交换、表达、商议等。典型如规定竞争性许可、行政协议或狭义分配决定（学区划分等）的地位分配型互换利害关系，因市场宏观调控（如价格管制措施）所形成的地位调控型互换利害关系，因法律的共同地位或义务建构等（如区域容积率限制、网络平台规则规制）而形成的地位设定型互换利害关系。

程序法手段与实体法目的分层原理是为了更好地理解行政行为作为手段本身与行政行为作为手段所要达到的目的。特别是目前尚在编纂进程的行政法典给予了理论研究无限想象力，中国行政法典的编纂既不能照搬照抄、拾人牙慧，同时也不能完全与学术传承割裂，以致于推倒重来。这种要求与其说是裁量，不如说是《宪法》第5条第1款的规范义务，即一旦行政机关选择采用非正式立法形式制定一种规则，就已经背上了这种脱离义务（行政立法与行政规范的功能分化）——行政规范拥有随时参照现实情况变化面向未来动态修正的功能优势，属于一种实验规范。在此予以定义：行政行为的里程序是指一个行政决策的内容即法律与事实问题判断内容的论证过程，而行政行为的表程序是指行政主体作出行政决策所采取的现实行动，即与其他行政机关、相对人、专家、公众乃至法院等主体的沟通交流过程。

[23]参见同前注[19]，王贵松文，第96页。本文试图站在后者立场上，探索是否可以通过维持并改造行政行为概念来一举克服其所被诟病的种种不足。

究其原因，微观行政程序作为行政行为实施步骤或流程，仅存在垂直分解的讨论必要，即按照现实行政过程的时间线总结探讨线性推进步骤及其流程方式等问题，因而过去学界对微观行政程序的研究路径是正确的，并不存在需要纠正的地方。其三，在利害调整判断的同时或后阶段，对这种判断予以落实的程序——利害调整实现程序（或公益实现程序）。

立足于对行政实体法的理解，对利害调整实现程序作如下定义：当私人公民偏离行政主体调整的实体法律关系时，行政主体通过某种方式使其回到既定状态的程序。[31]行政处罚范围大小与行政强制措施的概念辨析，参见王贵松：《论行政处罚的制裁性》，载《法商研究》2020年第6期，第19页。

同样，以行政复议为典型代表的监督救济行为是对一个完结行政过程的监督救济，并非同一行政过程的不同阶段。行政规范性文件的称呼似乎混淆了形式载体概念与实质效果概念——典型如一个形式上的红头文件，实质就是具体行政行为的现象现实中大量存在。其二，行政主体整合已有信息，对社会应有或应当实现的状态作出判断的程序——利害调整判断程序（或公益判断程序）。[32]参见同前注[9]，苏宇文，第120页。

1.信息处理程序与实现程序的水平分节 一方面，利害调整信息处理程序可以再细分解为信息收集程序、信息管理程序、信息利用程序与信息公开程序，这些程序共同构成了一个完整的行政法上的信息秩序。首先，所有行政行为章节下对应的议题都是宏观行政程序，传统行政程序章节下对应的议题都是微观行政程序——如何实施行政行为所要经过的具体步骤。

第四种是以信息为媒介的程序。这种实体法概念的行政行为尽管脱胎于民事行为概念，但却是怪异的模仿——民事行为的双方权利义务角色是可以互换的，行政行为的双方角色却只能固定不变。

[25]然而，信息作为行政法上的基本要素实际并非数字技术发达后才逐渐展露它的重要性——数字技术发达前，处罚或许可仍然需要信息收集或利用行为作为基础，只不过随着数字技术的发达，以数据形式大量迅速收集处理信息成为了可能，一定意义上代替了传统信息形式，对整体宏观行政程序产生了深远影响。信息公开程序目前教科书早已编入行政法知识体系中，学界议论也较为丰富。